Tổ chức bảo hiểm tiền gửi trong xử lý khủng hoảng và tái cấu trúc hệ thống ngân hàng: Từ kinh nghiệm thế giới đến thực tiễn Việt Nam

Xét ở ngành ngân hàng, khi nợ xấu gia tăng ở mức độ có thể ảnh hưởng xấu đến hoạt động kinh tế, thì cũng cần đến sự trợ giúp từ phía Chính phủ. Trong đó vai trò của định chế Bảo hiểm tiền gửi với tư cách là tổ chức bảo vệ quyền lợi người gửi tiền vừa có thể góp phần quan trọng vào việc giải quyết khủng hoảng và xử lý nợ xấu ngân hàng.

Từ kinh nghiệm thế giới

Các cuộc khủng hoảng như khủng hoảng tài chính Đông Á 1997 hay gần đây là khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới 2007 - 2008  đã đặt ra yêu cầu về duy trì ổn định hệ hống tài chính, và các quốc gia đều xây dựng cho mình những cơ chế phòng ngừa và xử lý khủng hoảng. Lĩnh vực kinh doanh dịch vụ tài chính dựa trên yếu tố nền tảng là niềm tin của người gửi tiền/người cho vay vào uy tín của ngân hàng/người đi vay. Do dựa trên yếu tố niềm tin và do yếu tố bất cân xứng thông tin cố hữu trên thị trường tài chính nên bất cứ một đổ vỡ nào xảy ra trên thị trường sẽ có hiệu ứng lan truyền rất nhanh và mạnh, có thể gây ra rủi ro hệ thống do hiệu ứng đôminô. Khi đó, xây dựng mạng lưới an toàn tài chính quốc gia với vai trò chủ đạo của định chế bảo hiểm tiền gửi có tác dụng rất lớn trong duy trì niềm tin của công chúng vào hệ thống tài chính quốc gia. Cho đến nay, BHTG đã xuất hiện ở hơn 90 quốc gia với vai trò, nhiệm vụ kiểm soát các hoạt động tài chính - ngân hàng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người gửi tiền và tăng cường ổn định hệ thống tài chính.

Trên thế giới đã phát triển ba mô hình bảo hiểm tiền gửi chính đó là: mô hình thuần túy chi trả, mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng và mô hình giảm thiểu rủi ro. Ba mô hình bảo hiểm tiền gửi nói trên đều được phát triển thích ứng với tình hình mới, phòng vệ và đối phó với các cuộc khủng hoảng tài chính với quy mô và mức độ ngày càng phức tạp.

Mô hình thuần túy chi trả được ra đời lần đầu tiên tại Mỹ vào những năm 1929-1933 trong bối cảnh quốc gia này đang trải qua khủng hoảng tài chính do thị trường chứng khoán sụp đổ và khoảng 9000 ngân hàng ngừng hoạt động. Vào thời điểm đó yêu cầu cấp thiết đặt ra là phải có một khung pháp lý cho bảo hiểm tiền gửi. Do đó Luật bảo hiểm tiền gửi ra đời trong đó quy định hoạt động của Tổng Công ty bảo hiểm tiền gửi liên bang Mỹ (FDIC). Thời điểm đó chức năng đơn thuần của đơn vị này là thu phí bảo hiểm và chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền.

Do sự phát triển của hệ thống tài chính các cuộc khủng hoảng xảy ra với quy mô và độ phức tạp ngày càng tăng nên mô hình chi trả đơn thuần không đáp ứng được yêu cầu về phòng chống hay xử lý khủng hoảng. Một mô hình bảo hiểm tiên tiến hơn là mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng đã ra đời. Ngoài các chức năng chi trả đơn thuần, định chế bảo hiểm tiền gửi còn được trang bị thêm một số chức năng mới như giám sát từ xa để có thể đảm nhiệm vai trò phòng chống đổ vỡ của hệ thống ngân hàng.

Mô hình bảo hiểm tiền gửi có nhiều chức năng nhất đó là mô hình bảo hiểm giảm thiểu rủi ro được sử dụng tại nhiều quốc gia để đối phó với khủng hoảng tài chính có độ phức tạp hơn. Mô hình này ngoài chức năng chi trả, giám sát từ xa, giải quyết đổ vỡ, còn được bổ sung thêm một số chức năng nữa là chức năng giám sát tại chỗ, chức năng kiểm tra và can thiệp vào hoạt động của các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi. Đây cũng là mô hình mà hai quốc gia Nhật Bản và Mỹ sử dụng thành công trong việc đối phó với các cuộc khủng hoảng tài chính. Tập đoàn bảo hiểm tiền gửi Nhật (DICJ) và FDIC hiện nay một mặt bảo đảm quyền lợi người gửi tiền, một mặt hỗ trợ các tổ chức tài chính gặp khó khăn và thậm chí có vai trò quan trọng trong giải quyết đổ vỡ trên thị trường tài chính ngân hàng.

Thứ nhất, cả DICJ và FDIC đều thực hiện chức năng cơ bản của mình là bảo hiểm tiền gửi, đánh giá rủi ro, tính mức phí bảo hiểm và khi một tổ chức tài chính đổ vỡ thì thực hiện chi trả tiền bảo hiểm.

Thứ hai, hai cơ quan bảo hiểm tiền gửi này còn có thể can thiệp hoạt động của các ngân hàng yếu kém thông qua việc hỗ trợ vốn hoặc mua lại các tài sản hoặc ban hành các gói cứu trợ. Ví dụ, tài sản sau khi được DICJ hay FDIC mua lại sẽ được chuyển giao tạm thời cho một định chế mới tiếp quản hoặc thông qua các chương trình mua bán sáp nhập với tổ chức tín dụng khác. Với chức năng quản lý tài sản, FDIC đóng vai trò như một công ty đầu mối trong quá trình tái cấu trúc và mua bán nợ. Còn DICJ vào cuối những năm 1990 đã hỗ trợ nền kinh tế Nhật Bản vượt qua bong bóng bất động sản và sự gia tăng nợ xấu của hệ thống ngân hàng. DICJ thông qua hai định chế trực thuộc là Công ty khôi phục công nghiệp Nhật Bản (IRCJ) và Công ty thanh lý và thu hồi(RCC) đã hỗ trợ cả hệ thống ngân hàng và đồng thời giúp các doanh nghiệp cơ cấu lại tài chính và sản xuất.

Như vậy, định hướng hoạt động của tổ chức BHTG theo hướng hiện đại, từng bước mở rộng phạm vi và chức năng quyền hạn hoạt động sẽ góp phần nâng cao vai trò của tổ chức BHTG trong việc phòng ngừa, hạn chế và giải quyết hậu quả của khủng hoảng và sụp đổ ngân hàng. Hiện nay xu hướng này đang ngày càng phổ biến tại nhiều quốc gia.

Đến thực tiễn ở Việt Nam

BHTG Việt Nam được thành lập vào cuối năm 1999 với mục tiêu chính là bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người gửi tiền, góp phần xây dựng nên mạng an toàn tài chính quốc gia.

BHTG Việt Nam đã góp phần hạn chế tình trạng rút tiền ồ ạt khi nghe tin đồn thất thiệt, đảm bảo sự phát triển an toàn của hệ thống ngân hàng. Khả năng chi trả của BHTG Việt Nam ngày càng được đảm bảo với mức vốn điều lệ 1.000 tỷ đồng năm 2000 đã tăng lên khoảng 5 lần vào năm 2008, và sẽ còn tiếp tục tăng mạnh khi Luật BHTG 2012 chính thức có hiệu lực do phạm vi đã được mở rộng như được cấp từ nguồn ngân sách, từ nguồn thu phí, và từ đầu tư vốn nhàn rỗi mang lại. Điều này một mặt giúp nâng cao quyền lợi của người gửi tiền, với mức chi trả bảo hiểm tăng từ 30 triệu đồng lên 50 triệu đồng, mặt khác có thể giúp xử lý các vấn đề phát sinh của  hệ thống ngân hàng.

Thông qua hoạt động giám sát, kiểm tra đã giúp BHTG Việt Nam đánh giá được thực trạng hoạt động, rủi ro hiện tại và tiềm ẩn của hơn 1.000 tổ chức tham gia BHTG (gồm ngân hàng thương mại, công ty tài chính và quỹ tín dụng nhân dân). Thông qua kết quả giám sát, BHTG Việt Nam có thể chỉ ra sai phạm ở mức nào, đưa ra yêu cầu khắc phục, chỉnh sửa, nhằm kiềm chế sai phạm từ khi mới xuất hiện, không để sai phạm tăng cao tới mức không thể khắc phục, có thể dẫn tới đổ vỡ. Thêm vào đó, BHTG Việt Nam có thẩm quyền báo cáo và phối hợp với các cơ quan quản lý hữu quan như Ngân hàng nhà nước, Bộ Tài chính, Ủy ban giám sát tài chính quốc gia để cùng quản lý hiệu quả hệ thống ngân hàng tài chính sao cho hệ thống này hoạt động an toàn, hiệu quả.

Tuy nhiên, trong thời gian gần đây, hệ thống ngân hàng thương mại Việt Nam đang rơi vào tình trạng nợ xấu gia tăng, gây bất ổn hệ thống tài chính và làm cản trở dòng vốn tín dụng đi vào sản xuất kinh doanh. Do vậy xử lý nợ xấu trở thành một yêu cầu cấp bách. Vấn đề nợ xấu được đặt trong bối cảnh tái cơ cấu hệ thống tín dụng ngân hàng theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 3 đã buộc các cơ quan hữu quan như Bộ Tài chính với vai trò xử lý nợ cho doanh nghiệp nhà nước và quản lý tài chính các ngân hàng thương mại nhà nước, Ngân hàng Nhà nước với vai trò chỉ đạo chung của quá trình tái cơ cấu hệ thống tài chính tín dụng và BHTG Việt Nam với vai trò bảo vệ người gửi tiền, cần thiết tham gia và phối hợp vào quá trình xử lý đối với những ngân hàng gặp khó khăn. Sự kết hợp của các thiết chế sẵn có sẽ giúp tập trung nguồn lực để xử lý, cả về nguồn lực tài chính và nguồn lực con người để có thể thúc đẩy nhanh và hiệu quả quá trình tài cơ cấu hệ thống ngân hàng.

Theo Luật BHTG (2012) thì Việt Nam hiện đang chủ yếu tập trung vào làm tốt nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền bằng cách sẵn sàng chi trả khi có sự kiện thuộc trách nhiệm bảo hiểm xảy ra và tiến hành giám sát từ xa để bảo đảm sự an toàn của hệ thống tài chính. Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế của các quốc gia có tổ chức BHTG mạnh như Mỹ hay Nhật Bản cho thấy nếu chỉ đơn thuần thực hiện hai chức năng cơ bản kể trên thì trong nhiều trường hợp, ví dụ như trong cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính vừa qua, BHTG sẽ khó có thể hoàn thành được sứ mệnh là cơ quan chủ chốt trong mạng lưới an toàn tài chính quốc gia. Để phù hợp với xu thế hiện nay BHTG Việt Nam nên được trao thêm quyền hạn một cách chính thức để có thể xác định vai trò cụ thể của mình trong xử lý các ngân hàng gặp khó khăn. Cụ thể, có thể tăng cường vai trò của BHTG Việt Nam như sau:

Vai trò bơm vốn: BHTG Việt Nam có thể trở thành một kênh bơm vốn cho các tổ chức tài chính gặp khó khăn dưới sự cho phép của cơ quan có thẩm quyền. Việc bơm vốn có thể thông  qua mua cổ phần của các tổ chức tài chính này hoặc cung cấp các khoản vay đặc biệt. Việc bơm vốn chỉ nên được tiến hành nhằm đảm bảo các tổ chức tài chính vận hành một cách an toàn, tránh đổ vỡ hệ thống.

Xử lý nợ xấu: BHTG Việt Nam có thể giúp đẩy nhanh quá trình thu gom các tài sản nợ xấu của các tổ chức tín dụng gặp khó khăn nhằm mục tiêu đảm bảo chức năng hoạt động của hệ thống tài chính. Sau đó có thể tiến hành các nghiệp vụ như duy trì, tiếp tục vận hành hoặc chuyển giao, bán v.v. để xử lý nợ xấu. Chức năng chính của BHTG ở đây sẽ như một ngân hàng bắc cầu tiếp nhận khoản nợ của ngân hàng và đưa ra cơ chế xử lý nhằm hỗ trợ các ngân hàng vượt qua giai đoạn khó khăn.

Rào cản hiện nay đối với BHTG Việt Nam là: Theo quy định của Luật BHTG 2012, những hoạt động về kiểm soát đặc biệt hay quản lý, thanh lý tài sản của các tổ chức tín dụng gặp khó khăn vẫn phải được phép của Ngân hàng Nhà nước và Chính phủ. Điều này đã hạn chế phần nào vai trò chủ động của BHTG Việt Nam trong phòng ngừa rủi ro và giải quyết hậu quả đổ vỡ. Đồng thời, với cách tiếp cận như vậy thì vai trò của BHTG Việt Nam hiện nay có thể vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu tái cấu trúc hệ thống tài chính cũng như chưa phù hợp với xu hướng chung trên thế giới. Do đó, chức năng hoạt động của BHTG cần được cụ thể hóa bằng nghị định theo hướng gia tăng quyền hạn và trách nhiệm cho BHTG Việt Nam, nhất là thí điểm thực hiện việc bơm vốn và xử lý nợ xấu.
 
Tài liệu tham khảo:
1.Luật Bảo hiểm tiền gửi (2012)
2.Kiều Hữu Dũng: “Tái cơ cấu hệ thống ngân hàng và vai trò của Bảo hiểm tiền gửi”, truy cập từ www.div.gov.vn
3.http://www.iadi.org/docs/Transitioning_Paper_29March2012_Final_for_Publication_1.pdf
4.http://www.bos.frb.org/economic/wp/wp2009/wp0906.pdf
5.http://www.bis.org/publ/bcbs192.pdf
6.http://www.oecd.org/insurance/insurance/41894959.pdf
7.http://www.fdic.gov/deposit/deposits/international/guidance/guidance/finalreport.pdf
8.http://www.dic.go.jp/english/e_shiryo/e_nenpo/e_2011-2012.pdf
9.http://www.dic.go.jp/english/e_shikumi/e_kaisetsu/e_kaisetsu.pdf